Une gouvernance par la conditionnalité. Un virage des politiques culturelles ?

Les grandes institutions culturelles doivent en permanence s’adapter à un système de contraintes idéologiques et sociales plus fort. Relayées par l’action publique, ces contraintes prennent parfois la forme de conditionnalités. Si elles sont particulièrement sensibles aux exigences de l’esprit du temps, elles bousculent néanmoins certains principes fondamentaux des politiques culturelles.

Pour s’adapter à leur environnement social, les institutions culturelles produisent des réponses qui témoignent, par leurs créations et leurs programmations, de leur implication dans les dynamiques qui traversent la société. L’attente sociale et politique à leur égard est bien de métamorphoser des sensibilités, affects, idées et autres représentations en propositions artistiques et culturelles qui doivent atteindre un public. Mais comme toute organisation, les institutions culturelles ne sont pas, à tout moment de leur existence, sensibles à la créativité du social. Elles peuvent même théoriser une sorte de retrait ou de surplomb, comme ce fut longtemps le cas pour les institutions patrimoniales de « conservation ». Plus banalement, lorsqu’elles ont conquis un public, elles cherchent à le conserver en lui offrant ce qui peut le séduire durablement – l’opéra a été emblématique de cette stratégie. Mais la fluidité des sociétés, l’imprévisibilité et la versatilité des grandes tendances qui affectent les sensibilités et les mentalités contraignent toutes les institutions du champ culturel à un qui-vive généralisé et permanent. Le rôle d’une politique culturelle et des modalités de gouvernance qu’elle déploie consiste à maintenir un accord entre des dynamiques sociales évolutives, fussent-elles contradictoires entre elles, et la production des institutions culturelles. De nombreux instruments sont disponibles pour atteindre cet objectif : la réglementation, les incitations fiscales et financières, les innovations technologiques. Parmi ces instruments, il semble que l’on ait de plus en plus recours à la conditionnalité pour promouvoir des changements et éviter – dans les transitions systémiques que nous vivons – que les conformismes continuent de prévaloir.

La conditionnalité est un instrument de politique publique largement utilisé par les grandes institutions financières comme le Fonds monétaire international et la Banque mondiale qui prêtent de l’argent aux pays en développement à condition qu’ils adoptent les normes et les politiques attendues par les prêteurs. L’Union européenne a systématisé les conditionnalités pour accompagner l’entrée des pays d’Europe centrale et de l’Est dans l’Union au cours des années 1990 Voir le dossier de World Development : “Political Conditionality and EU Foreign Aid”, vol. 75, 2015. . Sur le plan national, les réformes de l’État-providence passent souvent par l’ajout de nouvelles conditionnalités aux aides et bénéfices sociaux C. M. Knotz, “The Political Determinants of Benefit Work Conditionality”, Journal of European Public Policy, vol 28, issue 12, 2021, p. 2011-2022. – on vient de le voir avec la réforme de l’assurance chômage en France. D’une manière générale, l’option de la conditionnalité réfère à la « responsabilité » (accountability) attendue du bénéficiaire : responsabilité personnelle à l’égard de la collectivité, responsabilité institutionnelle à l’égard de la communauté internationale. Il existe une abondante littérature sur les modèles et les types de conditionnalités, sur les objectifs, les procédures, l’efficience et les impasses de cet instrument Pour une présentation synthétique, voir : S. L. Babb, B. G. Carruthers, « Conditionality: Forms, Functions, and History », Annual Review of Law and Social Science, vol. 4/1, 2008, p. 13-29.. On assiste à une diversification des conditionnalités, avec une variété dans leurs styles : coopératif, incitatif, voire punitif. Le recours accru aux conditionnalités s’explique aussi pragmatiquement : pour imposer ses objectifs, le financeur évite le recours au lourd appareillage procédural de la réglementation comme à la lente et incertaine négociation avec les acteurs auxquels elle s’applique. L’irruption des conditionnalités dans la gouvernance du monde culturel n’est donc pas surprenante dans la mesure où une gouvernance par la conditionnalité s’est banalisée depuis quelques décennies dans de multiples champs de l’action publique.

Il semble que l’on ait de plus en plus recours à la conditionnalité pour promouvoir des changements et éviter que les conformismes continuent de prévaloir.

La montée en puissance de la conditionnalité conduit à s’interroger sur le changement opéré dans la gouvernance de la culture. Il était admis que le monde culturel était structuré par des conventions de natures très différentes, mais suffisamment fortes pour avoir assuré l’expansion des politiques culturelles. Les conventions – au premier chef, la convention de coopération contractuelle entre acteurs institutionnels – ont défini et stabilisé les modes de l’action publique culturelle. La place de la conditionnalité entre une action publique conventionnaliste d’un côté et réglementaire de l’autre est encore malaisée à appréhender « Si je ne me soumets pas aux conventions du monde », écrivait Durkheim, j’encours les mêmes effets « qu’une peine proprement dite », É. Durkheim, Les Règles de la méthode sociologique (1894), Paris, PUF, 1967, p. 36-37. . En effet, depuis plusieurs années, des acteurs culturels ont décidé volontairement de promouvoir certains dispositifs et comportements en accord avec des exigences écologiques ou d’égalité des chances. Une dynamique conventionnelle a pu ainsi se répandre parmi les professionnels sans qu’on les y contraigne. Inversement, une certaine attitude de prédation sexuelle envers les femmes a longtemps été tolérée selon une convention hypocrite, qui n’est apparue comme scandaleuse aux yeux de tous que récemment. À l’opposé de la convention, une action publique réglementaire émet des obligations universelles. Celles-ci peuvent être issues des anciennes conventions qui se trouvent ainsi institutionnalisées. Par exemple, les obligations issues de la Loi relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine (LCAP) Promulguée le 7 juillet 2016. ont eu pour effet de juridiciser et codifier les relations contractuelles existantes au sein du système d’acteur dans le cadre de l’apposition des labels. Même si la loi reconnaît l’importance de la coopération entre différentes collectivités publiques, entre celles-ci et les professionnels du champ, les labels peuvent être vus comme une institutionnalisation des conventions puisque les dispositions définies pour bénéficier du label sont maintenant réglementées par la loi.

Le rôle et le statut de la conditionnalité, entre convention et obligation, ont donc des contours encore flous ; cependant, il est possible de distinguer (au moins) quatre nouvelles conditionnalités qui cherchent à restructurer le champ des politiques culturelles : écologique, participative, antidiscriminatoire et, la plus neuve, sanitaire. On se propose de les présenter rapidement sans toutefois pouvoir en discuter les effets. Dans l’attente d’évaluations précises, on ne se posera donc pas ici la question « est-ce que ça marche ? » J. Fisher, “‘Does it Work?’ – Work for Whom? Britain and Political Conditionality since the Cold War”, World Development, vol.75, 2015, p. 13-25., mais on peut déjà s’interroger sur certains glissements de principes fondamentaux de l’action publique culturelle.

Quatre nouvelles conditionnalités

Le point commun des quatre conditionnalités est de susciter des changements dans l’activité des institutions culturelles. Il ne s’agit donc pas d’un simple instrument de financement, mais de l’orien- tation et du pilotage de l’activité même de l’institution, de l’éligibilité, ou du rejet de certains comportements. Elles s’imposent à des acteurs qui vivent au cœur des dynamiques de changement de la société. Quand ceux-ci en sont les protagonistes, les conditionnalités ne font qu’institutionnaliser leurs préférences. D’autres fois, ils en prennent acte et déploient leur intelligence pour les subir à moindres frais. Dans ce cas, ils usent de cette « sémantique institutionnelle, cet art langagier qui consiste à mettre les mots attendus sur toute activité subventionnée par l’État afin de répondre aux multiples évaluations qui viennent rendre compte du bien-fondé des dépenses » S. Wahnich, « Pratiques participatives culturelles et régimes de la politique à Lyon : une histoire immédiate de la démocratie participative », L’Homme et la Société, n° 2, 2006, p 81-101, p. 82.. Il est vrai que les textes des projets de candidature aux institutions regorgent d’un vocabulaire attendu qui fait référence à la diversité, la participation, l’éco-responsabilité, etc.

La conditionnalité de non-discrimination et d’égalité des genres

Le label « Diversité » de l’Afnor existe depuis 2008 pour inciter les entreprises à prévenir les discriminations Label Diversité de l’Afnor. . En 2015, une nouvelle avancée permet de lier les labels « Diversité » et « Égalité ». En 2017, le ministère de la Culture a obtenu ces labels alliés et, dans la foulée, a signé avec ses organisations syndicales un plan d’action pour chaque grand champ d’activité (enseignement, éducation à l’image, patrimoine, etc.). Désormais, une mission Diversité et égalité est chargée de la prévention des discriminations, gère une cellule d’écoute, diligente des enquêtes internes et transmet des signalements au procureur de la République.

Un rapport de 2018 du Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes, portant sur les inégalités dans les arts et la culture Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes, Inégalités entre les femmes et les hommes dans les arts et la culture. Acte II : après 10 ans de constats, le temps de l’action, 22 janvier 2018. Pour une synthèse de la question, voir Reine Prat, Exploser le plafond. Précis de féminisme à l’usage du monde de la culture, Paris, Éditions Rue de l’Échiquier, 2021.
, faisait un constat sévère et incitait à passer à l’action en conditionnant les aides financières aux efforts accomplis en matière d’égalité de genre et par la mise en place d’une série de mesures adaptées. Un mois après le lancement de la campagne #MeTooThéâtre, le ministère de la Culture a communiqué (lors de la 31^e Journée internationale pour l’élimination de la violence à l’égard des femmes, le 25 novembre 2021) sur son implication dans la lutte et a encouragé les signalements des faits de violence. Il conditionnera, en 2022, le versement de 272 millions d’euros de subventions à des engagements pour la lutte contre les violences sexuelles et sexistes.

De son côté, la Fesac (Fédération des employeurs du spectacle vivant, de la musique, de l’audiovisuel et du cinéma) a mis en place une cellule d’écoute et d’alerte au service des salariés et intermittents. Le Syndeac (Syndicat national des entreprises artistiques et culturelles) a engagé des formations en ce sens, avec un accent particulier sur la procédure juridique. « La question de l’écosystème sexiste et de la parité n’est pas prise en compte alors que pour moi, c’est lié » a déclaré Anne Montfort Entretien à Libération, 25 novembre 2021. [en charge de l’égalité femmes-hommes et de la diversité au Syndeac, NDLR]. Elle ajoutait : « On ne peut lutter contre les violences sexuelles sans remettre en question un système dans lequel les postes de pouvoir sont majoritairement aux mains d’hommes cisgenres blancs. »

Les grandes institutions ne veulent pas rester à l’écart du mouvement. À son tour, le Centre national de la cinématographie conditionne le versement de ses aides financières au respect de certaines mesures de lutte contre les violences sexuelles et sexistes Voir cette page du site du ministère de la Culture 25/11/2020. L’Opéra national de Paris a commandité un rapport P. Ndiaye, C. Rivière, Rapport sur la diversité à l’Opéra national de Paris, ONP, janvier 2021. qui prend acte que beaucoup d’œuvres anciennes posent un problème quant à la sensibilité des personnes discriminées et qui propose de faire davantage appel à des œuvres contemporaines qui respectent mieux cette diversité ou en font même un argument politique.

La conditionnalité écologique

Une attitude « éco-culturelle » s’est répandue rapidement parmi les acteurs culturels avec la publication de l’Agenda 21 de la culture en 2008 (document de référence qui promeut une vision très large du développement durable). Depuis de nombreuses années, les producteurs de spectacles proposent des « festivals verts », encouragent les bonnes pratiques écoresponsables. Peu à peu, le greenwashing – qui ne peut plus faire illusion – est remplacé par des démarches plus complexes où il s’agit de respecter des normes. Par exemple, la norme ISO 26000 (qui correspond à des critères stricts de construction) a été acquise par l’équipement Le Grand T à Nantes, mais la demande de labellisation pour cette norme est encore peu répandue en France. La norme ISO 20121 concerne le domaine de l’évènementiel et désire l’inscrire dans une logique de développement durable. L’Opéra de Lille a obtenu ce label, d’autres institutions vont suivre son exemple. En 2017, le Ministère annonce qu’il mènera une politique écologique volontariste 24/05/2017. et décline une série d’engagements. Alors que certains acteurs trouvent le Ministère bien timoré, celui-ci compte sur sa « force symbolique » pour les entraîner à se convertir pleinement aux logiques de développement durable. Le sentiment d’urgence change de caractère après les élections municipales de mars 2020 qui voient de nombreuses grandes villes dirigées par des élus écologistes. Le pas de la conditionnalité est franchi en 2021 avec le lancement de quatre dispositifs pour accompagner les transitions numérique et écologique dotés de quarante millions d’euros.

La conditionnalité participative

L’exigence de participation n’a cessé de faire bouger les lignes de la politique culturelle depuis son institutionnalisation. On pense notamment à l’inspiration de l’éducation populaire, à la démarche des écomusées, aux multiples initiatives de l’animation et de la médiation culturelles. La participation fait l’objet d’une multitude d’expériences Voir L. Arnaud, V. Guillon, C. Martin, Élargir la participation à la vie culturelle : expériences françaises et étrangères, Grenoble, Observatoire des politiques culturelles, 2015. diversement appréciées « Quant à la participation, elle ne peut être confondue avec une prise de part au pouvoir, mais elle s’apparente plutôt à un “raffinement de la tyrannie” où les corps des dominés font finalement le spectacle », S. Wahnich, op. cit., p.84 « À contrario, un collectif de chercheurs missionnés par le ministère de la Culture affirme identifier les bénéfices des sciences participatives tant pour la recherche, pour les chercheurs, que pour les citoyens et la société en général », A. Brand-Grau et S. Zillhardt, « La recherche participative ou la création d’un bien commun », in « Recherche culturelle et sciences participatives », Culture et recherche, n° 140, hiver 2019-2020, p. 6-7, p. 6.. Une évolution vers la recherche d’une plus grande expressivité des personnes, liée à l’exploration de nouveaux dispositifs matériels (essentiellement numériques), laisse entrevoir des pratiques « immersives » renouvelées de cocréation ou de coprogrammation dans le cadre d’une ingénierie participative de plus en plus envahissante.

En reconnaissant que la politique culturelle doit être mise en œuvre dans le respect des droits culturels, la loi confère un certain poids normatif à la participation. Concrètement, la conditionnalité participative a été instaurée par la loi CAP avec la définition de labels attribués à des institutions « dont le projet artistique présente un intérêt général pour la création artistique » et d’autres qui, en plus de la qualité artistique, doivent servir au « développement de la participation à la vie culturelle » (art. 5 de la loi CAP). Le Ministère admet que les conditionnalités qu’il impose sont différentes. Outre que cette dissociation est lourde de conséquences quant à l’homogénéité de la vie culturelle, gageons que cette position sera intenable, car rien ne justifie que certaines institutions soient plus que d’autres dispensées de développer la participation à la vie culturelle.

La conditionnalité sanitaire

Il existe une série de dispositions réglementaires régissant la vie des institutions culturelles (règlements d’hygiène et sécurité au travail, droit du travail) qui font partie du lot commun des entreprises pour lesquelles le Code du travail précise les dispositifs obligatoires. De même, le Code de la construction et de l’habitation définit les obligations à respecter dans les bâtiments recevant du public. La pandémie de Covid-19 a soumis les activités culturelles et la fréquentation des lieux culturels à une conditionnalité nouvelle : le passe sanitaire (évoluant vers un passe vaccinal en janvier 2022). Mais ce passe a un statut hybride, entre conditionnalité et obligation réglementaire, puisque le non-respect de présentation du passe ou la fraude entraîne des sanctions par amende. Or, il n’y a pas de sanctions par amende pour les autres conditionnalités évoquées précédemment.

Tensions dans la gouvernance de la culture

Les nouvelles conditionnalités semblent des réponses rapides à l’expression sociale de revendications et de malaises à prendre en compte, selon le modèle classique de la politique : à une expression déterminée de la société civile répond une action déterminée du système politique. Cette dynamique est productrice de changement. Selon la manière dont le système politique se saisit des expressions de la société civile, on peut tout aussi classiquement considérer que les conditionnalités qu’il émet manifestent sa lecture et sa compréhension de la situation plutôt qu’elles ne répondent aux causes déployées par l’action collective. Deux grandes tensions dans la gouvernance de la culture apparaissent avec l’adoption de ces nouvelles conditionnalités.

La première concerne la définition de la politique culturelle comme responsabilité « exercée conjointement par les collectivités territoriales et l’État » (art. 103 de la loi NOTRe Loi portant sur la Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), promulguée le 7 août 2015., confirmée par la loi CAP. Or, il nous semble que la juridicisation de la pratique conventionnelle ainsi que le formalisme entourant le contenu et la délivrance des labels prévus par cette loi écornent fortement ce principe, car ils ne laissent aucune place à une discussion « conjointe » sur le processus de labellisation. Les conditionnalités que l’on vient d’évoquer achèvent de vider de son sens la formule de politique conjointe. En effet, ces conditionnalités ne sont pas négociées entre les « conjoints » ; elles émanent de l’État, qui décide souverainement du calendrier, de leur contenu et de leurs modalités. On peut à cet égard évoquer un « consensus » implicite – voire un certain soulagement – de la part des élus locaux qui acceptent bien volontiers ces nouvelles mesures témoignant d’un « retour de l’État ». Auraient-ils eu la capacité de les prendre à leur niveau ? Mais en s’en accommodant, on peut se demander s’ils ne participent pas à ruiner tout l’esprit de la décentralisation.

Cette hypothèse doit être envisagée avec sérieux dans la mesure où elle se combine avec un pilotage étatique du « big data » culturel. La question de l’efficience des conditionnalités (comme des autres obligations) ne dépend plus d’un contrôle humain, d’une évaluation plus ou moins précise et fréquente d’un cahier des charges – rituellement critiquée pour son inefficience –, mais de l’automaticité des mesures statistiques prises par des intelligences artificielles. Aussi faut-il lier étroitement les nouvelles conditionnalités ministérielles au déploiement du système de collecte des données recueillies auprès de chaque institution culturelle, de leur traitement et des effets politico- administratifs qu’ils entraînent. De ce point de vue, il n’est pas exagéré de dire que l’injonction à la donnée est la condition de toutes les autres conditionnalités. Il peut en résulter un dessaisissement intellectuel de l’espace politique local et des professions culturelles en raison du monopole cognitif de l’État.

Une seconde tension dépend de l’interprétation que l’on fait de l’article 1 de la loi CAP : « La création artistique est libre » ; et sa diffusion s’exerce dans le respect des principes encadrant la liberté d’expression, ajoute l’article 2. L’histoire et la sociologie de l’art et de la culture se sont employées, pour une large part, à relativiser cet idéal de liberté, notamment en insistant sur le rôle des conventions comme contexte de la création artistique. Le « cahier des charges de la création apparaît sans fin » Kuon, N. Pelletier, P. Sauvanet (dir.), Contrainte et création, Pessac, Presses Universitaires de Bordeaux, 2015, p.7. Il faut mentionner également – cela mériterait une recherche approfondie – que les appels à projets émanant des collectivités territoriales contiennent de multiples « incitations », « recommandations », « orientations à privilégier » qui étendent encore le champ des conditionnalités. et pourtant des trésors de créativité peuvent en surgir. Abstraction faite de ces limitations plus ou moins intériorisées, la formulation de la loi est juste pour un créateur « libre » de ne pas demander de soutien public et donc de ne pas se soumettre aux conditionnalités édictées par l’autorité publique. Dès lors qu’on entre dans le champ de la politique culturelle, qui implique nécessairement subventions et/ou reconnaissance officielle, on ne peut échapper aux conditionnalités. La création est libre, « sous conditions ». Si certaines conditionnalités recueillent un large consensus, elles ne seront pas accusées d’être liberticides ou l’objet d’un procès. En revanche, on voit poindre de nombreuses difficultés tenant par exemple aux œuvres qui contreviennent à la conditionnalité de genre, aux créations et programmations qui ne respectent pas la conditionnalité de participation. Tout en étant réactualisé par les nouvelles conditionnalités, le débat est ancien : Molière dut écrire deux fois son Tartuffe…

Article paru dans l’Observatoire n°59, avril 2022